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[法治建设] 地方立法行为的民主程序如何保证?

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发表于 2014-9-15 10:01 | 显示全部楼层 |阅读模式

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【党建学习心得】关于《立法法》修正案草案有关内容的两点思考

宋儒孝南



825日在京举行的十二届全国人大常委会第十次会议,初次审议了《立法法》修正案草案,拟将过去49个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部282个设区的市。这些设区的市可就城市管理方面的事项制定地方性法规。(据《法制晚报》2014826日,原标题:我国拟修改立法法 地方立法权扩至282个设区的市)



扩大地方立法权限,从客观来说,这是一件好事,至少在纯粹理论意义上的民主进程层面,这种扩权的行为,无疑是在以社会主义法治文明为基础的有中国特色的社会主义法制建设道路上,又迈出了坚实的一步。


然而这里有两个问题,一个是资政院和谘议局的问题,另一个则是法与法的精神本身的问题
所谓资政院与谘议局的问题,从客观来说分为横向和纵向两个方面。
纵向而言,正如车广铁委员在就该问题接受采访时所担忧的那样,立法机构能否保持中立?如何避免立法部门成为长官意志和部门权力的看家狗?

的确,立法权力“下放”之后,立法意义上的民主程度是增加了,立法以及相关司法层面的民主范围也扩大了,但地方立法行为的民主程序如何保证?晚清帝国采用资政院-谘议局的模式,使得地方督抚不得不被各省、府谘议局掣肘,而溥儁的那个资政院更是铿锵有力(虽然除了他们自己之外,皇亲贵胄们也没多少人真的曾把他们当过一回事),这个类似于我们今天的人民代表大会制度对的代议模式,在客观上,催生了近代中国立法制度与法权独立的萌芽,也为中国在立法行为层面的民主实践,奠定了一个也许算不上坚实的基础。。

民主程序的保证,需要靠从中央到地方的一整套对于立法机关的中立或说独立机制加以保障,否则形式民主的立法行为便很有可能造成上下痞隔,甚至导致地方法与中央法在空白地带展开一系列的“擦边球大战”;顺便问一句,如果出现这种情况,中央立法机关如何从中调停?有关部门如何在这样的模棱两可之间纵横捭阖?
横向就好理解了,分为两个问题,一个是小问题,另一个则是关乎根本的大问题。


小问题是,譬如某市人大的N个常委都分别为当地发改委主任的小舅子、大伯、小叔子、小姨子以及七舅老爷等等,那么一个部门坐大,则很可能出现这个市的部分甚至主干法规向一个或者一批特定部门倾斜的状况;但这种假设如果换个情况,就是这些常委分别是发改委主任的小舅子、国资委主任的大伯、农委主任的小姨子以及财政局局长的七舅老爷等等,那么人大就成为了各个利益集团、宗族派系之间推诿扯皮的谈判桌。这个问题就算闹得再大,对于整个立法系统来说都是个小问题,但如何解决?如何协调?现在还无一定之规。
接下来的就是大问题,我们国家地方上虽不能如欧美国家的个别特殊地带那样能够拥有自己的《洲宪法》,但我们国家中央的宪法和其他法律则从没有限定过地方上不能够以法规的形式体现总体化的施政纲领,例如《XX省立规定(规范)》、《XX省行政法规纲要》等。如果某个设置区划的县级市领导(正副处级最多副厅)脑洞大开,搞出个《XX市行政法规解释》,将本不体现地方意志的法规加以引导,进而成为部门权力、地方长官意志的附属品,试问这种情况出现的话该如何解决?


对于这种“小宪法”,中央在《
<立法法>修正案》里,并没有给出极其必要的限制。这一点才是真正的遗患无穷。
另一个就是法与法的精神的问题。这个问题归根到底分为两个问题,一个是法律与法规的问题,另一个就是法律、法规与法的精神的问题。
法律与法规的问题可能好理解。我国向来是中央制定法律,地方制定法规。宪法与其他法律成为“母子法”,而法律与法规则称为“兄弟法系”。中央有会计类的法律,地方上就有相配套或说对应的法规,这是常识,毋庸赘言。但这种法律法规的配套工作,在扩权之后,如何防止一级加一级而至“三人成虎”的问题?这才是关键。

(在讲中央法律到地方变质变味的问题的时候,本来想写山西焦煤管理条例和《能源法》的问题,想想还是算了
省里加一条,到市里面再加几条,下面又加几个管理条例,山西煤矿监管就是这么做的



《选举法》到地方变成了法规,而后走一层加一条,到了正厅级甚至正处级市(县级市)就变成了实质意义上的“专制法”。这在《立法法》以及这次的修正案里,没有给出明确的約制。这是完善立法程序最重要的几个环节之一,如果这个层面出了事情,那么我们的“上层建筑”为改革所做的一切努力,到头来便很有可能变质变味。
至于法律、法规与法的精神的问题,这是一个探讨了快两百年的老题目了,拿到这个话题里来,就形成了如下两个问题:1.中央法与地方法在法律条文字面不冲突,但法条精神冲突的时候,谁是裁判?依据什么裁判?2.

地方法与中央法在法条与有关精神层面都不冲突,也与《宪法》在字面不冲突,但与《宪法》相关条款在精神层面冲突的情况下,是修宪还是换地方法条,或者修正中央法条?这个问题判断的依据是什么?“一切从实际出发”,还是一切以《宪法》为准?换言之,就是当地方法规与中央法律接近实际且不违背《宪法》字面解释的情况下,是让《宪法》屈从其它法条?还是摈弃现实,让其它法条为《宪法》让路?两者都会滑边,但两者也都可以通过必要的手段加以約制,对于这个问题的探索与解答,似乎也应是该论题中的应有之义。
2014915

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